2014年10月15日星期三

20141010 公屋改革面面觀─公屋「豪宅化」



20141010王震宇

公屋改革面面觀公屋「豪宅化」

本欄對上兩篇文章討論收入方面公屋門檻愈趨中產化,不斷蠶食樓市階梯上的中產市民,為擴大官僚勢力範圍不斷收編士卒。

本文再在公屋實物的豪宅化方面,分析過去多年這個本應是最「實而不華」的福利如何愈來愈侵蝕私人樓市的市場地位,最直接後果就是發展商為避免與人力財力佔絕對優勢的政府競爭,結果選擇專注發展豪宅,造成整個樓市兩極化,嚴重斬斷「換樓鏈」的自然運作,既分化社會,亦加大貧富懸殊。

舉世公認,福利的提供應是由最基本要求做起,在上世紀80年代前,公屋政策的實踐亦有秉承此一常識:雖然公屋家庭住戶平均人數由1985年的4.4人逐步下跌,但仍然高於其他較中產的房屋類別。

每戶人數:公屋已較私樓更寬鬆
但是,1998年起,公屋每戶人數已經少於本應是換樓階梯更上一層的居屋【圖1,紅箭】!這種公屋中產化的步伐在僵化的房屋政策環境下繼續攻城掠地,於2007年攻陷全港整體住宅每戶人數【圖1,紫箭】,達到每戶3人的新低。隨後,更連私樓市場亦於2010年失守,史上第一次公屋每戶人數低於私 樓,達至現在的2.8人【圖一,藍箭】。

以上數據清楚顯示,現在公屋家庭住戶平均人數比私樓更低,造成日益嚴重的社會資源浪費。

此狀況幾乎肯定沒有改善的可能,因為過去數年單身公屋申請人在輪候冊內數目直線上升,由2000年時佔比例不足一成,大大飆升至現在超過五成【圖 2,紅柱】,只要政府繼續鼓勵單身、尤其是年輕申請人輪候公屋,則輪候冊上平均家庭成員人數將繼續下降【圖2,紅線】,最終繼續拖低整體公屋人口的住戶大小【圖2,綠線】,兼破壞整體住宅市場上的經濟及道德常規。

人均面積:公屋豪宅化
在每戶人數急跌的同時,政府卻沒有隨着人口結構的轉變而大刀闊斧改變公屋大小(為何不把寬鬆戶單位一分為二?),導致過去30年間公屋戶人均居住面積急劇上升:由1985年時人均5.6方米,急升1.3倍至現在的12.8方米【圖3,藍箭】;同時,本港私樓的人均居住面積(已是舉世著名的袖珍)卻只 0.3倍的升幅【圖3,紅箭】;更可悲的是,私樓人均面積在2002年見頂後,竟下跌了0.9方米!

以上奇怪現象導致公私樓之間的人均居住面積比率由1985年的2.3倍,急跌至現在的1.3倍,這還未計算私樓是用可售面積(由牆中線至另一面牆中線)、公屋則是用內部面積(由內牆表面至另一面牆表面)作統計,即實際私樓人均面積比公屋的寬敞度,可能只有一成多之微。
此外,公屋的綠化比率、地積比,以至政府提供設施全部較私樓慷慨,無怪乎當今青年人寧「排」面積、環境、設施、租金皆無可匹敵的公屋,亦不屑垂青相比下愈趨「屈質」的私樓也。

需求數字「發水」:歸咎「非長者一人」申請
基於以上原因,過去數年「非長者一人」申請人(其中超過一半為30歲以下的學生),已經大舉進駐公屋輪候冊——2000年時少於9000人,狂漲至2014年的近13萬人【圖4,藍柱】,多於8090年代所有單身申請人2萬左右水平【圖四,紫柱】達5倍之巨!——如此一來,如何不會製造一個供求失衡的假象,令主事官僚/政客更振振有辭去向社會施壓,增加其資源?

社會聚焦的一個重要供求指標是公屋申請人所需等候才上樓的年數,在此方面,政府更不智地承諾3年上樓這個施政目標;然而,隨着本應輪候10年都不會上樓的後生/學生,為在排隊計分制下取得高分,於是盡早「霸位」,無謂地造成一個需求極大的假象。

如果沒有這群「生力軍」預早「擔凳霸位」,即時合資格申請人的輪候時間,可能與整體輪候冊上樓時間相差不大【圖52000年的0.3年差別】,而非像現在般將整條隊人為地拉長了5年以上【圖52014年是也】。

為減少以上需求過剩假象,政府實應盡早改革公屋輪候制度,包括:
輪候冊只派予收入/資產最低的申請人而不對申請時間長短作考慮;
設立單身申請的年齡限額(如35歲以上才可遞表);
減低申請人收入及資產限額以削減排隊人龍;
或者更有效地派發租金券,讓申請人在私人市場租樓住,省卻未來須要維持公屋這龐大福利機器的成本。

公屋私有化:釋放經濟活力,逆轉官僚坐大
文豪王爾德(Oscar Wilde)有云:「官僚架構將不斷膨脹去應付不斷膨脹架構所產生的需求」(The bureaucracy is expanding to meet the needs of the expanding bureaucracy)。

於本系列三篇文章分析中可見,過去數十年來的公屋運作已經臃腫難改,積陋成疾,不單經無數次改變後仍然與市民需求脫節,更為福利政客視為票倉,阻撓深層次改革,這是本港的不幸。

最近有閱讀香港大學教授王于漸「33360億房屋資本財來有方」一文的讀者應該記得,文中估計,若本港公屋以市價變現,將為政府帶來2.4萬億元龐大收入。然而,除了把公屋單位以折讓價售予現有住客外,亦可以市價賣出,政府單是每年收3%利息,已足以向每戶公屋住戶分派每月約8400元的租金津貼!

如此一來,不單房委/房署可以逆轉自我坐大的誘因【圖6】,並為政府瘦身;公屋投入私人市場後,增加的租金收入更足以每年額外上繳100億元以上的利得稅/物業稅(即每公屋戶每月可額外多收1200元!)再加上重門深鎖的公屋地段得以全面解放,在市場更有效的資源分配下各展所長,為本港經濟發揮每一個單位所天賦的最大潛能,為整體社會的未來作出貢獻。

張炳良局長及黃遠輝先生,謀事在人,成事在天,能夠踏出如此偉大一步的人,雖事不竟,亦史留名矣。



筆者特別鳴謝城市大學經濟及金融學系學生梁啟康協助收集及整理本文相關的數據及圖表。



2014年9月26日星期五

20140926 公屋改革面面觀─結構性自我膨脹



2014926王震宇 樓市宇論

公屋改革面面觀結構性自我膨脹

繼上文討論公屋租金增幅多年來跟不上住戶收入增長,兼且極度偏離通脹及私樓租金,本文再跟進另一個在近年缺乏合理監查下漸趨嚴重的現象:申請公屋人數大幅飆升。

到底是何原因造就這個情況?既然上文已經證明過去20年間收入跑贏私樓租金,亦即是話,需要申請公屋之私樓居民比例理應下跌。但是輪候冊人數卻節節攀升,顯示此導致此不尋常現象必有他因。

過度推高入息限額——福利包袱無限膨脹
作為一道安全網,公屋比例理應佔整體家庭人口一個小的比例(例如,綜援戶只佔本港家庭11%不到),否則全民福利分派只會形同共產主義,摧毀經濟活力。

公屋對整體住屋存量比例已經大大高於安全網所需水平,佔33%之多,不但在發展經濟體系中舉世罕有(連福利掛帥的北歐都只佔16%19%),更超越所有東歐共產國家(大部分國家福利租房佔整體存量只有單位數)及中國大陸(比例在低單位數水平)!

其中一個令本港公屋帝國不斷膨脹的主要原因,乃是房委不斷向上推高入息限額,令合資格的申請人門檻不斷下降,造就萬人空巷的供不應求局面。此策略由【圖1】可清晰看到:申請公屋之入息限額,無論是單身還是多人家庭,全部升多於整體家庭入息中位數——4/3/2/單身家庭之收入上限在25年間上升了3.2/2.9/2.4/2.2倍,大大拋離全港家庭收入中位數之1.9倍。換言之,為了加大自己的客戶群,政府已將公屋之扶貧原意全面扭曲,成為搜羅中產的「圈地」遊戲。


有另一角度睇,公屋入息門檻已由80年代末全港收入中位數六成左右(約人口三成),降至現在能夠網羅收入中位數八成之市民(約人口四成)的境況【圖2】,即是由7人養3人至現在6人養4人。如果再不約束這頭脫韁野馬,未來隨時會每一個住私樓的家庭將須供奉一個或更多的公屋 住戶。


入息限額機制急須大修
輪候冊入息限額不斷迫近入息中位數,最終結果便是導致更多人抵抗不住誘惑而墮入公屋福利網。與此同時,政府在弱勢之時為了收買民意,及民粹政客為了鞏固自己票倉,必會不斷支持提高公屋入息限額措施。

無論入息限額制訂公式如何複雜(涉及通脹、住戶開支及國民收入等因素),客觀事實卻是整體能達到入息要求的住戶一直比公屋存量為多,而且與公屋存量差距有增加性趨勢【圖3】。如此一來,輪候冊如何不會愈來愈長?輿論又如何敢反對增建公屋這個冠冕堂皇的訴求?


最徹底的改革辦法是將房屋福利貨幣化(即提供合資格人士租金津貼),此外,亦可限定公屋存量在一個合理的百分比(如:總住宅存量之一成半至東歐前共產國家水平,即約36萬套),然後以計分制決定上樓先後。在以上較理想的改革實行之前,實有須要先大刀闊斧地將以上無限放大的住屋入息限額制訂方法改良。

過去十多年的制訂程式為:1)住屋開支加,2)非住屋開支加,3)備用金(原立法會文件見此)。其中,房委會採用甲類消費物價指數(剔除住屋開支)變動或入息因素(名義工資指數變動)兩者中升幅較高者作為非住戶開支計算部分。

此公式中有兩大漏洞:1)在住屋開支上,因為愈來愈多分配出來的公屋單位是面積較大,或每戶人口較少,導致「住屋開支」成分較整體經濟上升速度更快,間接推高入息限額。2)「以較高者為準」這個條件亦將令非住屋成分升幅長期超越整體市民收入升幅,此一畸形情況在19982004年間充分展現:【圖4】中紅線乃方程式算出之非住屋開支升幅,既避開了19982003年間的通縮(代表實質收入上升)圖四橙條,亦避開了2004年時之減薪潮圖四藍條


私人市場更能解決問題
無怪乎公屋入息限額在這種自我膨脹的計算方式下不斷入侵中產階級陣地,令愈來愈多的市民成為準福利子民。其副作用除了無謂延長輪候冊隊伍及對真正有需要的申請者造成不公之外,更誤導輿論以為須要增大公屋比例來解決問題,最終導致資源錯配,政策失衡。

公屋政策推出至今已六十多年,現在寮屋既已基本被取締,亦無居無定所之天災受害人,房委會本應功德圓滿,是時候退出市場,可惜官僚機構已經太大,既得利益已經難以制衡,以致一直尾大不掉。當一個如香港般發達的經濟體系仍然鎖住三成半的市民在有進無出的實物福利網之內,社會資源的浪費實在是無可估計的。此乃現在香港的悲哀。





筆者特別鳴謝城市大學經濟及金融學系學生梁啟康協助收集及整理本文相關的數據及圖表。